垃圾焚(fen)烧(shao)PPP项(xiang)目(mu)如(ru)何(he)成功运作(zuo)？

财(cai)政部发(fa)布《关于在公(gong)共服(fu)务(wu)领域(yu)深入(ru)推进政(zheng)府(fu)和社会资(zi)本合作(zuo)工(gong)作(zuo)的通知(zhi)》，旨(zhi)在(zai)统筹(chou)推(tui)进公共(gong)服(fu)务领域深化政府(fu)和社(she)会资本(ben)合作(zuo)(PPP)改革工作，提升(sheng)我(wo)国(guo)公共(gong)服务供(gong)给质(zhi)量(liang)和(he)效(xiao)率(lv)，巩(gong)固和增强(qiang)经(jing)济持续(xu)增长(zhang)动力。现整理大(da)连(lian)中心城区(qu)垃圾(ji)焚烧(shao)PPP项(xiang)目(mu)的(de)成功经(jing)验，以供(gong)大家参(can)考学习(xi)。

1 前期项目(mu)准(zhun)备(bei)2年(nian)

大(da)连(lian)中心城区垃(la)圾(ji)焚烧PPP项目与其(qi)他项目(mu)不(bu)同的是(shi)，设(she)计和(he)使(shi)用周期长(zhang)，各(ge)个环(huan)节(jie)环(huan)环相(xiang)扣，相(xiang)互制(zhi)约(yue)，尤(you)其(qi)采(cai)用进口设备，采用(yong)进(jin)口设(she)备(bei)整个(ge)项目完成项(xiang)目建(jian)议(yi)书(shu)后(hou)进(jin)行(xing)立(li)项(xiang)，经(jing)审批后(hou)才(cai)能做项目(mu)前期(qi)报(bao)件，环(huan)评、场地等，这(zhe)个周期(qi)要几(ji)个月(yue)。进(jin)口(kou)设备(bei)要国(guo)际(ji)公(gong)开招标(biao)，这也需(xu)要近半(ban)年(nian)的时(shi)间(jian)，做完这(zhe)些意味着才(cai)进(jin)行了(le)一半(ban)。并(bing)且(qie)，进(jin)口总设(she)备确(que)定(ding)了(le)才(cai)能确定国(guo)产的(de)总设备，国(guo)产总设(she)备再(zai)走(zou)招(zhao)标(biao)程(cheng)序又是(shi)几(ji)个(ge)月时间，这(zhe)两个确(que)定(ding)后，整(zheng)个(ge)项目才可(ke)以(yi)进行(xing)设计工(gong)作。

总(zong)设备确(que)定(ding)以后，接(jie)下来就是(shi)选(xuan)配(pei)套(tao)设(she)备，一(yi)步(bu)扣(kou)一(yi)步(bu)，主设(she)备(bei)无(wu)法确(que)定(ding)，设计也无法展(zhan)开(kai)，整(zheng)个(ge)工(gong)程(cheng)也(ye)就(jiu)实(shi)施不了。针(zhen)对这方面(mian)，中(zhong)标(biao)人(ren)尽可(ke)能压缩前期(qi)准(zhun)备周期(qi)，在2014年(nian)以前，每(mei)个垃(la)圾(ji)发(fa)电项目(mu)建设准备周期都在6-12个(ge)月，只要(yao)开工(gong)，基本18个月建成。大(da)连(lian)属于(yu)北(bei)方(fang)，18个(ge)月横(heng)跨(kua)两(liang)个(ge)冬(dong)季(ji)，这(zhe)也(ye)是(shi)困扰工期(qi)的(de)问题。

2014年(nian)以(yi)后，随着(zhe)国(guo)家(jia)规(gui)范各(ge)项建(jian)设程序(xu)，公众(zhong)参(can)与(yu)增(zeng)加，目前包(bao)括(kuo)所(suo)有(you)实(shi)施的项(xiang)目(mu)，前期(qi)的(de)准备周(zhou)期(qi)长(zhang)达两(liang)年(nian)，准(zhun)备充(chong)分(fen)才能彻(che)底(di)实(shi)施。如(ru)果(guo)这个(ge)工(gong)作(zuo)没完(wan)成，下一步(bu)工作就(jiu)没(mei)法(fa)进(jin)展(zhan)，这(zhe)是比较(jiao)令(ling)人(ren)头(tou)疼(teng)的(de)问(wen)题。现(xian)在，垃圾焚(fen)烧发(fa)电项目(mu)一步(bu)步规(gui)范做下(xia)来，大概(gai)需要4-5年才能(neng)做(zuo)完。

2 招(zhao)标技术(shu)要求(qiu)设置(zhi)系(xi)统完(wan)善(shan)

随(sui)着城市的(de)发展(zhan)，大连市生活(huo)垃圾(ji)越来(lai)越(yue)多，急(ji)需选择(ze)一(yi)个(ge)较(jiao)新、较成熟的垃圾处(chu)理方(fang)式(shi)。2003年，大(da)连市公开招标(biao)垃(la)圾(ji)焚烧(shao)发电(dian)项目，之(zhi)后根(gen)据(ju)具体(ti)条款(kuan)细(xi)节，和中标人进(jin)行(xing)了(le)长达十几(ji)年的(de)谈判(pan)和磋商(shang)，但由于(yu)前(qian)期(qi)对垃圾(ji)发(fa)电PPP招(zhao)标(biao)的复(fu)杂(za)性(xing)估计不足(zu)。加(jia)上当(dang)时没有(you)同(tong)类(lei)项目的(de)招(zhao)标(biao)经验可(ke)供(gong)借鉴(jian)，招标(biao)过程(cheng)中(zhong)，项目(mu)条(tiao)件不够(gou)明(ming)确(que)，谈判(pan)过(guo)程中(zhong)，信息不(bu)对称(cheng)等，最终(zhong)导(dao)致该项(xiang)目陷入僵(jiang)局。

选择(ze)一(yi)个(ge)专(zhuan)业咨询(xun)团队，设(she)置系统完(wan)善(shan)的招标(biao)技(ji)术(shu)要(yao)求(qiu)，是前(qian)期(qi)项目准(zhun)备(bei)的一个(ge)非常关键(jian)的(de)因(yin)素(su)。经(jing)过多次调研(yan)，大(da)连市选择(ze)了一(yi)家(jia)专(zhuan)业咨(zi)询公(gong)司(si)和(he)他(ta)们共(gong)同推(tui)进(jin)该(gai)项(xiang)目(mu)。

通(tong)过前期(qi)准备(bei)，2009年(nian)7月，大(da)连(lian)市政(zheng)府通(tong)过公(gong)开(kai)招(zhao)标(biao)，确(que)定中标人，2010年3月(yue)，与中标(biao)人签(qian)订特许经营(ying)权(quan)协(xie)议，正(zheng)式(shi)开展(zhan)前期(qi)工作，2010年10月开工建设，2012年7月投(tou)产(chan)运(yun)行(xing)。

该(gai)项(xiang)目占地约(yue)110亩，当时(shi)考虑(lv)扩(kuo)建(jian)，预留(liu)了建设规模(mo)，设(she)计(ji)的日处(chu)理(li)生活(huo)垃(la)圾(ji)1500吨，年处理生活垃(la)圾(ji)55万吨(dun)，年发电量(liang)是1.6亿度(du)，就当时而言，国(guo)产(chan)的(de)炉排(pai)还没(mei)有(you)太(tai)成(cheng)熟(shu)，总(zong)投(tou)资6.8亿(yi)。

从现场了(le)解(jie)到(dao)，该项目执(zhi)行到(dao)现在已(yi)进行(xing)三(san)年多，从(cong)项目(mu)的(de)签(qian)约(yue)到开(kai)工，用(yong)了(le)一年(nian)零几个月(yue)时间，从项(xiang)目开(kai)工到项(xiang)目(mu)投产(chan)20个月(yue)，项(xiang)目施工(gong)按照(zhao)计(ji)划进(jin)行(xing)，在(zai)国内是投(tou)产(chan)建设时间(jian)较短的(de)一个(ge)项目。这(zhe)个项(xiang)目从前(qian)期准备、工程建(jian)设、投(tou)产以后运营(ying)管(guan)理，在行业(ye)内大胆(dan)采(cai)用(yong)新工艺(yi)，摸索(suo)垃圾焚(fen)烧在北(bei)方的运行经验，都(dou)做(zuo)的比较规(gui)范(fan)。从项目的(de)数据(ju)来(lai)看(kan)，设(she)计(ji)的年处理(li)生活(huo)垃圾(ji)55万(wan)吨(dun)，2013年，接近60万吨(dun)，2014年(nian)，达到64万吨，发(fa)电量达到(dao)1.4亿，2015年，发电量(liang)接近(jin)1.6亿，基(ji)本达(da)到(dao)了(le)设计(ji)指标，同(tong)时(shi)垃圾比(bi)设(she)计的(de)多(duo)处(chu)理(li)了(le)近10万吨，满(man)足了中心城(cheng)区的(de)垃圾(ji)处(chu)理(li)需(xu)要(yao)。

3 项目要(yao)兼顾前瞻(zhan)性(xing)和(he)先进(jin)性(xing)

在(zai)PPP项目(mu)实施(shi)过程(cheng)中，要充分考(kao)虑(lv)一些(xie)问(wen)题。例如，在(zai)特许(xu)权协(xie)议(yi)里(li)，这(zhe)种调(diao)价(jia)机(ji)制的完(wan)善，CPI变动多少(shao)，物(wu)料(liao)价格(ge)上(shang)涨有(you)什(shen)么要(yao)求(qiu)，人(ren)员(yuan)收(shou)入(ru)是否(fou)有(you)调(diao)整，该项目实施(shi)过程(cheng)中(zhong)，国(guo)内(nei)各(ge)种物价、原(yuan)材料价格(ge)、人员工(gong)资都大(da)幅上升(sheng)。在招标过(guo)程(cheng)中，项(xiang)目概算的价格(ge)是六亿(yi)两(liang)千(qian)五百多(duo)万，项(xiang)目(mu)实(shi)施(shi)以(yi)后，面临(lin)国(guo)家各(ge)种材(cai)料(liao)、费用(yong)上(shang)涨(zhang)，但由(you)于(yu)成本(ben)控(kong)制(zhi)得较好(hao)，项(xiang)目实(shi)施(shi)完(wan)了(le)投(tou)资(zi)在(zai)六(liu)亿八(ba)千万。

项目公(gong)司提(ti)出，在(zai)特(te)许(xu)经营协(xie)议中约(yue)定(ding)超过额(e)定量(liang)的部(bu)分(fen)按(an)60%结算，从某种(zhong)角(jiao)度来(lai)说(shuo)值(zhi)得(de)商量(liang)。项(xiang)目(mu)公司从实际过(guo)程(cheng)中(zhong)了解(jie)到，垃圾处理(li)设计(ji)的(de)热(re)值(zhi)，一般七到(dao)八(ba)年(nian)后才能达到(dao)，现(xian)有的垃(la)圾(ji)按(an)照(zhao)不(bu)同(tong)的(de)生活水平(ping)，不同收(shou)入的人群(qun)，不同收入的层(ceng)次垃圾(ji)的热值不一(yi)样(yang)。拿1500吨的(de)垃(la)圾处理量来说(shuo)，从协议(yi)理解(jie)入(ru)厂1500吨(dun)，项目(mu)设计(ji)是(shi)入炉1500吨(dun)，入厂的垃圾有(you)16%-20%是渗(shen)滤液、是污水，实际(ji)入炉(lu)的接近(jin)80%。这(zhe)些也需要(yao)进一步明确。

在(zai)国(guo)内，好多(duo)焚(fen)烧(shao)厂最开(kai)始(shi)招标(biao)设计(ji)时，考(kao)虑的(de)依据是现有(you)的(de)城市垃(la)圾(ji)的收(shou)集(ji)量(liang)来(lai)做，但(dan)是(shi)经过(guo)这几年的(de)观察，垃圾收集(ji)量(liang)跟城市经济(ji)有很(hen)大(da)的关系(xi)，城市人口越(yue)多(duo)，垃圾越多(duo)，焚烧厂设计的时(shi)候(hou)要(yao)考(kao)虑(lv)扩建的部分(fen)，这(zhe)些(xie)年(nian)针对(dui)焚(fen)烧厂(chang)出(chu)现好(hao)多争(zheng)议(yi)，厂(chang)址很难(nan)选择(ze)，城市垃(la)圾如果三年出不(bu)去，整个(ge)城市(shi)都(dou)会(hui)变臭。作为(wei)城市管理者要(yao)充分考虑(lv)，很可(ke)能这(zhe)次建设之后，以后(hou)再想选址就很困(kun)难，因而选(xuan)址(zhi)要充(chong)分考(kao)虑(lv)三五年一步(bu)规(gui)划(hua)出来(lai)。

还(hai)有一(yi)个(ge)问题(ti)就(jiu)是工(gong)艺(yi)设(she)备标准的(de)设(she)置(zhi)，要(yao)兼顾(gu)前(qian)瞻(zhan)性和先进(jin)性(xing)。工艺设备(bei)标准(zhun)前几年(nian)能(neng)满足国(guo)标的(de)要(yao)求(qiu)就(jiu)很(hen)好(hao)了(le)，2008年(nian)以(yi)后(hou)，各大运营商(shang)逐步在提标(biao)，向(xiang)欧盟(meng)标(biao)准靠拢，现(xian)在很多项(xiang)目(mu)，像北(bei)京(jing)、天(tian)津(jin)、上(shang)海(hai)、南京(jing)这(zhe)一带的(de)标准在(zai)2008年(nian)建(jian)设投产的(de)项(xiang)目(mu)，基本都(dou)向(xiang)欧(ou)盟的(de)标准(zhun)来靠拢，在国家层面(mian)上(shang)，2014年(nian)，出了新国标，新国标(biao)也(ye)是(shi)在向欧(ou)盟的(de)标(biao)准(zhun)靠拢(long)，这个(ge)标(biao)准(zhun)跟各大运营商(shang)前(qian)几(ji)年(nian)实(shi)施的标准(zhun)差不(bu)多。

2013年以后，国内(nei)的(de)项目很(hen)严(yan)格，就是欧盟标准，项目(mu)的(de)建(jian)设(she)和(he)投(tou)资运(yun)营，都(dou)在考(kao)虑(lv)完全(quan)使(shi)用(yong)欧盟标(biao)准(zhun)，对(dui)现(xian)有的(de)设(she)备(bei)，现有(you)的系统(tong)要(yao)考虑改造，要考虑新(xin)的(de)设(she)备，要(yao)满足(zu)以(yi)后(hou)的要(yao)求(qiu)，因(yin)而，新厂建设(she)中，要充分(fen)考虑(lv)标准(zhun)的变化，打(da)出(chu)提前(qian)量(liang)，否(fou)则(ze)项目(mu)建(jian)成(cheng)了(le)，三年(nian)以后(hou)国标一提标，建(jian)好的厂(chang)子(zi)改也改(gai)不了(le)，拆也拆不(bu)了，到时(shi)是非(fei)常麻烦(fan)的。所以(yi)，在工(gong)艺设备的标准(zhun)设置(zhi)要提(ti)高。