【观(guan)察(cha)】中(zhong)国(guo)式PPP进(jin)入(ru)2.0时代(dai):将(jiang)会(hui)呈(cheng)现出(chu)8大(da)转(zhuan)向

2015年是PPP推广年，2016年是签约年(nian)，2017年(nian)是(shi)落(luo)地(di)规(gui)范(fan)年(nian)。

经过(guo)三年多的发展(zhan)，中(zhong)国式PPP再一(yi)次见证了(le)中国速(su)度：

最新季(ji)报(bao)数(shu)据显(xian)示(shi)，PPP入(ru)库项目(mu)13554个(ge)、投资(zi)额16.3万亿(yi)元，落地(di)项目2021个(ge)、投资(zi)额(e)3.3万(wan)亿元，落(luo)地率34.2%，且(qie)PPP落(luo)地项目投(tou)资额占固(gu)定(ding)资产(chan)投(tou)资(zi)比重上升(sheng)。

表(biao)明中国(guo)已成(cheng)长(zhang)为全球最(zui)大的(de)PPP市场，PPP落(luo)地速度(du)加快，对(dui)经(jing)济(ji)的拉动(dong)效(xiao)果逐步(bu)显(xian)现(xian)，PPP改(gai)革取(qu)得(de)的(de)成(cheng)绩(ji)值得肯定(ding)。

但(dan)是不(bu)可否认(ren)的是(shi)，中国式PPP仍处(chu)于发(fa)展(zhan)初(chu)期，在(zai)严控地方(fang)债务风(feng)险、融(rong)资(zi)受(shou)限(xian)的(de)形势(shi)下(xia)，部分政府(fu)和社会资本(ben)观念(nian)尚未完全转(zhuan)变，对PPP模(mo)式(shi)理(li)解不(bu)够全面(mian)、不(bu)太正(zheng)确(que)：

政府将PPP视(shi)为地(di)方(fang)融(rong)资(zi)平台的(de)替(ti)代(dai)，是(shi)一种单纯的(de)融资(zi)工具(ju)；

社会资本未摆(bai)正自(zi)身(shen)定(ding)位(wei)，如施(shi)工企业不具备运(yun)营资质(zhi)、不愿承担(dan)运营(ying)风险，只是为(wei)了获(huo)得(de)短期(qi)施工(gong)利(li)润(run)；

金(jin)额机构(gou)参与PPP大(da)多(duo)希望(wang)短(duan)期(qi)固定回(hui)报(bao)，不(bu)愿(yuan)意(yi)以(yi)真股(gu)权形(xing)式参(can)与(yu)，要求各种(zhong)附(fu)加(jia)增(zeng)信(xin)保障(zhang)。

从(cong)而导(dao)致(zhi)“收(shou)益共(gong)享、风险共(gong)担”原(yuan)则被(bei)违背，造成PPP项目的异化(hua)，PPP项(xiang)目(mu)中(zhong)出(chu)现了变(bian)相(xiang)融资等不(bu)规(gui)范现象(xiang)。

为及时纠偏，财政部接(jie)连出台(tai)50号文、87号文(wen)，列(lie)示(shi)各(ge)种地方政府违法(fa)违(wei)规(gui)举债融资(zi)行为，加(jia)强引导和(he)监(jian)督，防(fang)控地方政(zheng)府(fu)性债(zhai)务(wu)风险(xian)。对(dui)此，地方政府(fu)和金融机(ji)构(gou)措手(shou)不及，甚(shen)至(zhi)存(cun)在PPP股(gu)权投(tou)资(zi)基(ji)金和政(zheng)府付(fu)费(fei)PPP项目(mu)均(jun)被限制(zhi)的(de)过度解(jie)读(du)。

尤(you)其(qi)是在严肃(su)问(wen)责(ze)的监(jian)管背景(jing)下，许(xu)多地方(fang)政(zheng)府倍感(gan)焦(jiao)虑和(he)迷(mi)茫，政府基础(chu)设(she)施(shi)建设资金(jin)从何(he)而来？

金(jin)融机构(gou)深(shen)感(gan)困惑和(he)无所(suo)适(shi)从，据悉50号(hao)文、87号文(wen)发布后(hou)，许多(duo)银行(xing)暂(zan)缓(huan)放(fang)款(kuan)，给基(ji)建项目(mu)融(rong)资(zi)带来了(le)深(shen)远(yuan)的影响。

就(jiu)在(zai)这样的(de)关(guan)键时(shi)刻，7月(yue)31日财政部(bu)PPP工(gong)作领(ling)导(dao)小(xiao)组(zu)组长、副(fu)部(bu)长(zhang)史(shi)耀斌(bin)主(zhu)持(chi)召开进(jin)一步(bu)推(tui)进(jin)PPP规范发展(zhan)工(gong)作(zuo)座谈(tan)会，听取(qu)部分地区(qu)对(dui)于(yu)当前(qian)PPP工作中存(cun)在(zai)问(wen)题(ti)及(ji)工(gong)作(zuo)建议(yi)的汇(hui)报(bao)，部(bu)署进(jin)一步(bu)推(tui)进PPP规(gui)范发(fa)展(zhan)工(gong)作，表(biao)明(ming)财政(zheng)部下一步开(kai)展PPP规(gui)范(fan)管(guan)理的思路，标志着中(zhong)国(guo)式PPP正式(shi)进(jin)入2.0时(shi)代，从(cong)快速(su)发展的(de)1.0时代到规范(fan)发(fa)展的(de)2.0时代(dai)，中(zhong)国式PPP将(jiang)呈现(xian)以下(xia)八大方面的巨大转(zhuan)变。

未(wei)来方向(xiang)：从(cong)发(fa)展(zhan)到(dao)规范

从(cong)最近密(mi)集(ji)出台(tai)的PPP政策(ce)不难(nan)看出，规范是未来PPP发展(zhan)的(de)主旋(xuan)律(lv)。一方(fang)面，经(jing)过(guo)三年(nian)多(duo)的(de)快(kuai)速发(fa)展，PPP模(mo)式(shi)中(zhong)在(zai)逐(zhu)渐(jian)成(cheng)熟(shu)的(de)过程中(zhong)也暴(bao)露了(le)一些(xie)变相融(rong)资等不合规问(wen)题(ti)，亟(ji)待(dai)纠(jiu)偏(pian)扬正；另一(yi)方面，2017年是风(feng)险(xian)防(fang)范(fan)年(nian)，PPP模(mo)式(shi)涉(she)及地(di)方政府(fu)和金融机(ji)构，与地(di)方(fang)债务(wu)风(feng)险和金融风(feng)险(xian)息(xi)息相(xiang)关(guan)，必须(xu)规(gui)范运(yun)行。

关(guan)注焦点(dian)：从(cong)数量(liang)到(dao)质量(liang)

在政策利好(hao)的(de)催化下，中国(guo)式(shi)PPP迎(ying)来了(le)井(jing)喷式(shi)发(fa)展(zhan)，2016年(nian)6月底总(zong)量(liang)首(shou)次突破(po)十万(wan)亿(yi)，2017年(nian)6月(yue)底(di)入库项(xiang)目为16万(wan)亿，增(zeng)速(su)惊人。在(zai)地方(fang)融(rong)资(zi)受限的(de)情(qing)况(kuang)下，PPP模式被委(wei)以(yi)重任(ren)，成(cheng)为(wei)地方稳(wen)增长(zhang)的(de)“万能药(yao)”。界(jie)限不(bu)清(qing)，适用(yong)范(fan)围(wei)不明，致(zhi)使(shi)PPP项(xiang)目质量(liang)参(can)差(cha)不齐(qi)，鱼(yu)龙(long)混杂(za)，暗藏(cang)着(zhe)众(zhong)多(duo)风险(xian)。同时(shi)，部(bu)分(fen)政(zheng)府(fu)PPP已(yi)逼近或超过10%的(de)红线(xian)，因(yin)此(ci)，未(wei)来(lai)会更加(jia)关注PPP质量(liang)，防止(zhi)PPP泛(fan)化，禁(jin)止(zhi)打着PPP的(de)旗(qi)号“混淆视(shi)听(ting)”。

主导(dao)模(mo)式(shi)：从(cong)政府(fu)到市(shi)场(chang)

在(zai)谋(mou)求转变(bian)经(jing)济(ji)增(zeng)长方(fang)式、化解(jie)地(di)方政(zheng)府(fu)债务(wu)的(de)时代背(bei)景(jing)下，国务(wu)院(yuan)、相关部委和地(di)方(fang)政府(fu)密集(ji)出(chu)台(tai)系列性PPP政策文件(jian)，大力(li)推(tui)广PPP模式，纷纷推(tui)介(jie)PPP项目(mu)。可(ke)以说(shuo)，中(zhong)国式PPP是(shi)由(you)政(zheng)府主导，鼓励引(yin)导社会资(zi)本参(can)与的(de)。但是，这(zhe)是(shi)与(yu)PPP改(gai)革(ge)“让市场在(zai)资(zi)源(yuan)配(pei)置(zhi)中(zhong)起决定性(xing)作(zuo)用”相背(bei)离(li)，只有(you)规(gui)范(fan)操(cao)作(zuo)的PPP才能激发市场(chang)活(huo)力(li)，进而健康成(cheng)长。

功(gong)能(neng)定(ding)位(wei)：从融(rong)资到管(guan)理(li)

PPP不是一种(zhong)单(dan)纯的融资模(mo)式，而(er)是一种(zhong)综合的管(guan)理模式(shi)，带来(lai)的(de)不只(zhi)是社会(hui)资本，还(hai)包括出资(zi)方(fang)的(de)知识(shi)技能(neng)、管理经验(yan)、创(chuang)新(xin)能(neng)力、市(shi)场(chang)约束(shu)等“附加(jia)值”。但是(shi)过去地(di)方(fang)政府(fu)在(zai)推广(guang)PPP模式(shi)中操(cao)之(zhi)过(guo)急(ji)，将其异(yi)化(hua)成一(yi)种融(rong)资工具(ju)。未来(lai)必(bi)须(xu)摆(bai)正(zheng)PPP的功能(neng)定位(wei)，PPP是一(yi)项长(zhang)期性、系(xi)统(tong)性(xing)的(de)改革，推(tui)广PPP模(mo)式是要(yao)推(tui)动(dong)公共(gong)服务领(ling)域供给(gei)侧(ce)改(gai)革，引(yin)入(ru)市(shi)场机(ji)制(zhi)和资(zi)源(yuan)，提(ti)升(sheng)管理(li)能力(li)，促(cu)进(jin)公共(gong)服(fu)务(wu)体(ti)制增(zeng)效，而不(bu)是(shi)单(dan)纯地(di)解(jie)决融(rong)资问题(ti)。

考核重点：从建(jian)设到运营

不(bu)管(guan)是新建(jian)项(xiang)目常见的(de)BOT、BOO模(mo)式(shi)还是(shi)存量(liang)项(xiang)目(mu)普(pu)遍采(cai)用(yong)的ROT、TOT等模式，均(jun)包含(han)了运营环(huan)节(jie)，这是PPP项目(mu)的核心(xin)，希望(wang)发挥(hui)社(she)会资(zi)本(ben)优势(shi)，提高(gao)效率。但(dan)是在实(shi)际操(cao)作过(guo)程中，“重建设(she)轻运(yun)营”的现象(xiang)十分普(pu)遍，违(wei)背PPP模(mo)式初衷(zhong)。对此(ci)，未(wei)来史部(bu)长(zhang)提(ti)出(chu)对于不(bu)包含(han)运营内(nei)容、社(she)会资本(ben)不实际承担项(xiang)目(mu)运(yun)营风险的(de)项目(mu)，不得安排(pai)财(cai)政(zheng)资金。另外(wai)对(dui)于(yu)政府(fu)付费(fei)项(xiang)目(mu)，绩效(xiao)付费(fei)逐步成(cheng)为(wei)重要(yao)的抓手，地方财(cai)政(zheng)部(bu)门要(yao)从“补建(jian)设(she)”向“补运(yun)营(ying)”逐步转(zhuan)变(bian)，倒逼社会资本(ben)重(zhong)视项目(mu)运(yun)营。

合作期(qi)限(xian)：从(cong)短(duan)期到长期

当(dang)对(dui)PPP项目(mu)真(zhen)正(zheng)践(jian)行(xing)全生命(ming)周(zhou)期管(guan)理运营(ying)后(hou)，会对社会资本(ben)的资(zi)质提(ti)出了(le)更(geng)高的(de)要(yao)求(qiu)，合作(zuo)模式(shi)也(ye)会(hui)进行相(xiang)应的(de)调整(zheng)。尤(you)其(qi)是(shi)在绩(ji)效评价方式(shi)发生变化后，社(she)会资(zi)本(ben)难(nan)以(yi)获得(de)短期的可(ke)锁定(ding)收益(yi)，只(zhi)能通过(guo)提(ti)供长期优(you)质(zhi)服(fu)务来(lai)保障(zhang)自(zi)身收(shou)益(yi)。

融(rong)资(zi)方式：从单一到(dao)多(duo)元

在(zai)PPP模式发(fa)展初期，银行(xing)是主要的(de)资(zi)金供(gong)给者，考虑到银(yin)行的(de)流(liu)动(dong)性(xing)偏(pian)好、收(shou)益率要(yao)求(qiu)和安(an)全(quan)性保障(zhang)等因素，银(yin)行(xing)参(can)与PPP模(mo)式(shi)较(jiao)为(wei)审(shen)慎(shen)，PPP一(yi)度面(mian)临(lin)着融(rong)资困境(jing)。但近(jin)期(qi)，对(dui)PPP模式(shi)的融(rong)资(zi)支持(chi)政(zheng)策(ce)不(bu)断(duan)加(jia)码(ma)，PPP基金(jin)、PPP项目(mu)专项债、PPP资(zi)产证券(quan)化(hua)、险资(zi)对(dui)接(jie)PPP等(deng)逐步(bu)推进，未(wei)来(lai)PPP融资方式(shi)势必多元化，越发丰富(fu)。

风险分(fen)配：从分(fen)担(dan)到(dao)共担

风险共担是(shi)PPP模式(shi)的(de)一(yi)大要(yao)义，但为了吸(xi)引社(she)会(hui)资本和(he)金融机(ji)构(gou)参与(yu)，一(yi)些(xie)地方(fang)政府(fu)通过(guo)政(zheng)府(fu)回(hui)购、保底承(cheng)诺(nuo)、兜底等方式(shi)实(shi)施项(xiang)目(mu)，承(cheng)担大部(bu)分风(feng)险，致(zhi)使风险(xian)分(fen)配不(bu)均，武(wu)汉地(di)铁(tie)便(bian)是(shi)典型(xing)的(de)一例，遭(zao)到(dao)财(cai)政部(bu)核查(cha)。在(zai)风(feng)险分(fen)配(pei)上(shang)，应该(gai)做好(hao)风(feng)险识别，让(rang)更有(you)能(neng)力、更有(you)优(you)势的(de)一(yi)方承担(dan)相(xiang)应风险(xian)，每(mei)一(yi)种风(feng)险都(dou)由最(zui)善于应(ying)对该(gai)风险(xian)的(de)合(he)作方(fang)承担(dan)，进而(er)实现整(zheng)体风险(xian)最(zui)小(xiao)化(hua)。

来(lai)源(yuan):21世纪经济(ji)报(bao)道（作者(zhe)为(wei)民(min)生(sheng)金(jin)融智(zhi)库高级(ji)研究(jiu)员(yuan)）