垃(la)圾(ji)焚烧PPP项(xiang)目(mu)如(ru)何成(cheng)功运(yun)作(zuo)？

财(cai)政(zheng)部发布《关于(yu)在(zai)公共服(fu)务(wu)领(ling)域(yu)深(shen)入(ru)推进(jin)政(zheng)府和社(she)会(hui)资本(ben)合作(zuo)工作的(de)通(tong)知(zhi)》，旨在统筹(chou)推(tui)进(jin)公(gong)共服务领域深化(hua)政府和社(she)会(hui)资(zi)本合(he)作(zuo)(PPP)改(gai)革(ge)工作(zuo)，提升(sheng)我国公共(gong)服务(wu)供(gong)给质量和(he)效率，巩(gong)固(gu)和增(zeng)强经(jing)济(ji)持续增(zeng)长动(dong)力。现整理(li)大(da)连(lian)中(zhong)心(xin)城(cheng)区垃(la)圾(ji)焚(fen)烧(shao)PPP项目的成功经(jing)验(yan)，以供(gong)大家(jia)参考(kao)学(xue)习(xi)。

1 前期(qi)项目准备(bei)2年(nian)

大连中(zhong)心(xin)城区垃圾焚烧PPP项目(mu)与(yu)其(qi)他(ta)项(xiang)目不同的(de)是(shi)，设(she)计和使(shi)用周期(qi)长，各(ge)个(ge)环(huan)节(jie)环(huan)环相扣，相互制约，尤其采(cai)用(yong)进(jin)口(kou)设(she)备，采用进(jin)口(kou)设备(bei)整个项目(mu)完成(cheng)项(xiang)目建议(yi)书后进(jin)行立(li)项(xiang)，经审(shen)批(pi)后才(cai)能(neng)做(zuo)项目(mu)前(qian)期报(bao)件，环(huan)评、场(chang)地等，这个周期(qi)要(yao)几(ji)个月。进(jin)口(kou)设备(bei)要国际公(gong)开招(zhao)标，这也(ye)需要(yao)近(jin)半(ban)年(nian)的(de)时(shi)间(jian)，做(zuo)完(wan)这(zhe)些(xie)意(yi)味着(zhe)才(cai)进行(xing)了一(yi)半(ban)。并且(qie)，进口(kou)总设(she)备确(que)定(ding)了才(cai)能确(que)定国产(chan)的(de)总设(she)备(bei)，国产总设(she)备再走(zou)招标程序(xu)又是几(ji)个月时(shi)间，这两个确定(ding)后(hou)，整(zheng)个(ge)项(xiang)目才(cai)可以(yi)进(jin)行(xing)设(she)计(ji)工作(zuo)。

总设备确定以后(hou)，接(jie)下来(lai)就(jiu)是(shi)选配(pei)套(tao)设备，一(yi)步(bu)扣一步(bu)，主设(she)备无(wu)法(fa)确定，设计也无(wu)法(fa)展(zhan)开(kai)，整个(ge)工程也(ye)就实施(shi)不了(le)。针对(dui)这方面(mian)，中标(biao)人(ren)尽可能压缩(suo)前期(qi)准备周期(qi)，在2014年以(yi)前(qian)，每个(ge)垃(la)圾发(fa)电项(xiang)目建设(she)准备(bei)周期都(dou)在(zai)6-12个(ge)月(yue)，只(zhi)要开(kai)工(gong)，基本18个(ge)月(yue)建(jian)成(cheng)。大连(lian)属(shu)于(yu)北方，18个(ge)月横跨两个冬(dong)季，这(zhe)也(ye)是困扰(rao)工期的(de)问题。

2014年以(yi)后，随(sui)着(zhe)国(guo)家(jia)规(gui)范各项建(jian)设程(cheng)序(xu)，公众参(can)与增(zeng)加，目(mu)前(qian)包(bao)括所有(you)实(shi)施(shi)的(de)项(xiang)目(mu)，前期(qi)的准(zhun)备周期长达(da)两(liang)年，准(zhun)备(bei)充分(fen)才能彻底(di)实施(shi)。如果这个工(gong)作(zuo)没完成，下一(yi)步工(gong)作(zuo)就没法(fa)进(jin)展，这(zhe)是比较(jiao)令人头(tou)疼的(de)问(wen)题。现(xian)在，垃圾焚(fen)烧发(fa)电项目(mu)一步步规(gui)范做下(xia)来(lai)，大(da)概需(xu)要(yao)4-5年(nian)才能做完。

2 招标技(ji)术(shu)要(yao)求设置系统完善(shan)

随(sui)着城市(shi)的发(fa)展(zhan)，大连(lian)市(shi)生活(huo)垃(la)圾越(yue)来(lai)越多(duo)，急(ji)需选(xuan)择一个较新、较成熟的垃圾处理方式(shi)。2003年，大连市(shi)公开招(zhao)标垃圾焚烧(shao)发(fa)电项目，之(zhi)后(hou)根(gen)据具体条款(kuan)细节(jie)，和(he)中(zhong)标人进(jin)行了长(zhang)达(da)十几(ji)年(nian)的(de)谈判和(he)磋(cuo)商(shang)，但由(you)于(yu)前期(qi)对垃圾发(fa)电(dian)PPP招(zhao)标的(de)复杂性(xing)估(gu)计(ji)不(bu)足。加上当(dang)时没有(you)同类项目的(de)招标经(jing)验(yan)可供借(jie)鉴(jian)，招(zhao)标(biao)过(guo)程(cheng)中(zhong)，项目条(tiao)件不够明(ming)确，谈判过程中(zhong)，信(xin)息(xi)不(bu)对(dui)称(cheng)等(deng)，最终导致该项目陷入僵局。

选择一个专业咨(zi)询团(tuan)队(dui)，设(she)置(zhi)系统(tong)完(wan)善(shan)的(de)招(zhao)标(biao)技(ji)术要求(qiu)，是前期项(xiang)目(mu)准(zhun)备的(de)一(yi)个非(fei)常(chang)关(guan)键的(de)因(yin)素(su)。经过多次(ci)调(diao)研，大连市选(xuan)择了(le)一(yi)家专(zhuan)业咨询公司(si)和他(ta)们共(gong)同(tong)推进该(gai)项(xiang)目。

通过(guo)前期准备(bei)，2009年(nian)7月，大(da)连(lian)市政府通(tong)过公开(kai)招标，确定中标(biao)人(ren)，2010年3月，与(yu)中(zhong)标(biao)人(ren)签(qian)订(ding)特许(xu)经(jing)营权(quan)协议，正(zheng)式开展前期工(gong)作，2010年10月开(kai)工(gong)建设，2012年7月投产(chan)运行。

该(gai)项(xiang)目占地约110亩(mu)，当时考(kao)虑(lv)扩(kuo)建，预(yu)留了(le)建设(she)规(gui)模(mo)，设计的日处理(li)生活垃(la)圾(ji)1500吨，年(nian)处理生(sheng)活垃(la)圾(ji)55万(wan)吨，年(nian)发电(dian)量是(shi)1.6亿(yi)度(du)，就(jiu)当(dang)时(shi)而言(yan)，国(guo)产(chan)的炉排(pai)还没有太成熟，总(zong)投资(zi)6.8亿(yi)。

从现(xian)场了解(jie)到，该项目(mu)执(zhi)行(xing)到现在已(yi)进行三年多(duo)，从(cong)项(xiang)目的(de)签(qian)约到(dao)开(kai)工(gong)，用了(le)一年零(ling)几(ji)个(ge)月时(shi)间，从(cong)项(xiang)目(mu)开(kai)工到项(xiang)目(mu)投(tou)产(chan)20个月，项(xiang)目(mu)施工(gong)按(an)照计(ji)划(hua)进行，在国(guo)内是投产建(jian)设时间较短(duan)的一个(ge)项(xiang)目。这(zhe)个(ge)项(xiang)目(mu)从(cong)前期准(zhun)备(bei)、工程建设(she)、投产以后运(yun)营(ying)管(guan)理(li)，在(zai)行(xing)业(ye)内大(da)胆(dan)采用新工(gong)艺(yi)，摸(mo)索(suo)垃圾(ji)焚烧在(zai)北(bei)方(fang)的运(yun)行(xing)经(jing)验，都做(zuo)的比(bi)较规范(fan)。从(cong)项(xiang)目的(de)数(shu)据来(lai)看，设计(ji)的(de)年处(chu)理(li)生活垃圾55万吨(dun)，2013年，接(jie)近60万(wan)吨，2014年，达(da)到64万吨，发电(dian)量达到(dao)1.4亿，2015年，发(fa)电量(liang)接近1.6亿(yi)，基本(ben)达到了设计指(zhi)标(biao)，同时(shi)垃(la)圾(ji)比设计的(de)多处(chu)理(li)了近(jin)10万(wan)吨(dun)，满足了中(zhong)心(xin)城区(qu)的(de)垃(la)圾(ji)处(chu)理需(xu)要(yao)。

3 项目要兼(jian)顾前瞻(zhan)性(xing)和(he)先进性

在(zai)PPP项(xiang)目实施过程中(zhong)，要(yao)充分考虑一(yi)些问题(ti)。例(li)如(ru)，在(zai)特许权协(xie)议(yi)里，这(zhe)种(zhong)调价(jia)机制(zhi)的(de)完(wan)善，CPI变(bian)动多(duo)少(shao)，物料价格上(shang)涨(zhang)有(you)什么要(yao)求(qiu)，人员收(shou)入(ru)是(shi)否(fou)有(you)调整，该(gai)项(xiang)目实施过(guo)程(cheng)中(zhong)，国内(nei)各种物(wu)价(jia)、原(yuan)材(cai)料价格(ge)、人(ren)员(yuan)工(gong)资都(dou)大(da)幅(fu)上升。在招标(biao)过(guo)程中(zhong)，项目(mu)概(gai)算的价(jia)格是六(liu)亿两千五百(bai)多万，项目实施(shi)以(yi)后(hou)，面(mian)临国(guo)家(jia)各种(zhong)材(cai)料、费(fei)用(yong)上(shang)涨，但由于成本(ben)控制得(de)较(jiao)好(hao)，项目实(shi)施完(wan)了投(tou)资在六(liu)亿八千(qian)万(wan)。

项目公司(si)提出，在(zai)特许(xu)经(jing)营(ying)协议(yi)中约定超(chao)过(guo)额定(ding)量的(de)部(bu)分(fen)按60%结算，从(cong)某(mou)种角度(du)来(lai)说(shuo)值(zhi)得商量。项(xiang)目公司(si)从(cong)实际过(guo)程中(zhong)了(le)解(jie)到，垃(la)圾(ji)处(chu)理设(she)计的热(re)值，一般(ban)七到(dao)八年后(hou)才(cai)能达到(dao)，现有(you)的垃圾(ji)按照(zhao)不同的(de)生活(huo)水平，不(bu)同(tong)收入的(de)人群，不(bu)同(tong)收入的层次(ci)垃(la)圾的热值不(bu)一样。拿(na)1500吨的(de)垃圾(ji)处理(li)量(liang)来(lai)说(shuo)，从协(xie)议(yi)理解(jie)入(ru)厂1500吨(dun)，项(xiang)目设计是入(ru)炉(lu)1500吨，入厂的(de)垃(la)圾(ji)有16%-20%是渗(shen)滤液、是(shi)污水(shui)，实(shi)际入(ru)炉的接(jie)近(jin)80%。这(zhe)些也需(xu)要进一步明确。

在国内，好(hao)多焚烧厂(chang)最开(kai)始招标设计(ji)时，考虑(lv)的依(yi)据是现有(you)的(de)城(cheng)市垃圾的收(shou)集量来(lai)做(zuo)，但(dan)是(shi)经(jing)过这几年的(de)观(guan)察(cha)，垃(la)圾(ji)收(shou)集量(liang)跟(gen)城(cheng)市经济(ji)有(you)很(hen)大的关系，城市(shi)人(ren)口越多，垃圾越多(duo)，焚烧厂设计的时候要(yao)考虑扩(kuo)建的(de)部分，这些年针对(dui)焚烧厂出现(xian)好(hao)多争(zheng)议(yi)，厂(chang)址很(hen)难(nan)选择(ze)，城市(shi)垃圾如果三(san)年(nian)出不(bu)去，整个城(cheng)市(shi)都会(hui)变臭(chou)。作为(wei)城市(shi)管理者(zhe)要充分考虑(lv)，很可能(neng)这(zhe)次(ci)建(jian)设之(zhi)后(hou)，以后再(zai)想(xiang)选(xuan)址就(jiu)很(hen)困(kun)难(nan)，因(yin)而选址要(yao)充(chong)分考(kao)虑(lv)三五年(nian)一步规划(hua)出来。

还(hai)有一个(ge)问(wen)题(ti)就(jiu)是工艺设(she)备标准(zhun)的设置，要兼顾前瞻性和先进性。工艺设备(bei)标准前(qian)几年能满(man)足国(guo)标(biao)的(de)要求就(jiu)很(hen)好(hao)了，2008年(nian)以后，各(ge)大(da)运(yun)营(ying)商逐步(bu)在提(ti)标(biao)，向(xiang)欧盟标准(zhun)靠(kao)拢(long)，现(xian)在(zai)很多项目(mu)，像北京、天津、上海(hai)、南京(jing)这一带(dai)的标(biao)准在(zai)2008年建(jian)设投(tou)产(chan)的(de)项目，基本都向欧(ou)盟(meng)的标(biao)准(zhun)来(lai)靠(kao)拢，在国(guo)家(jia)层面上，2014年，出(chu)了新(xin)国(guo)标，新(xin)国标(biao)也(ye)是在(zai)向(xiang)欧(ou)盟的(de)标(biao)准靠拢(long)，这个标准(zhun)跟(gen)各(ge)大运(yun)营(ying)商(shang)前几(ji)年实施的标(biao)准(zhun)差(cha)不多(duo)。

2013年以后，国(guo)内的项目很(hen)严(yan)格，就是欧(ou)盟标(biao)准，项(xiang)目(mu)的建设(she)和投(tou)资运营，都在(zai)考(kao)虑完(wan)全(quan)使(shi)用欧(ou)盟(meng)标(biao)准，对(dui)现有的(de)设备(bei)，现有的系(xi)统(tong)要(yao)考(kao)虑改造，要考(kao)虑新(xin)的(de)设(she)备(bei)，要(yao)满足(zu)以后(hou)的(de)要(yao)求(qiu)，因(yin)而(er)，新(xin)厂(chang)建设中，要充(chong)分(fen)考(kao)虑标准(zhun)的变(bian)化，打(da)出提(ti)前量，否则项(xiang)目建(jian)成(cheng)了(le)，三年以(yi)后(hou)国标一提(ti)标(biao)，建(jian)好(hao)的厂(chang)子改(gai)也(ye)改不(bu)了，拆也拆(chai)不(bu)了，到(dao)时是非常麻烦(fan)的(de)。所(suo)以，在(zai)工艺设备的(de)标准(zhun)设置要(yao)提(ti)高。