【观(guan)察】中(zhong)国(guo)式PPP进入2.0时代(dai):将会(hui)呈现(xian)出8大(da)转(zhuan)向

2015年(nian)是(shi)PPP推广(guang)年(nian)，2016年(nian)是签约年，2017年(nian)是落地规(gui)范(fan)年(nian)。

经过(guo)三年多(duo)的(de)发展(zhan)，中(zhong)国式(shi)PPP再一次(ci)见证(zheng)了(le)中国速(su)度：

最(zui)新季(ji)报(bao)数(shu)据(ju)显示(shi)，PPP入(ru)库(ku)项目13554个、投(tou)资(zi)额16.3万亿元，落(luo)地项目2021个(ge)、投资额(e)3.3万亿(yi)元(yuan)，落(luo)地率(lv)34.2%，且(qie)PPP落(luo)地项(xiang)目投(tou)资(zi)额占固定资(zi)产投资比重(zhong)上升。

表(biao)明中国(guo)已成长为(wei)全球(qiu)最大的PPP市场(chang)，PPP落(luo)地速(su)度(du)加快，对(dui)经(jing)济的拉(la)动效(xiao)果(guo)逐(zhu)步显现，PPP改革取得(de)的成绩(ji)值得肯定(ding)。

但(dan)是(shi)不(bu)可(ke)否认(ren)的(de)是，中国式(shi)PPP仍处于发(fa)展(zhan)初期，在严控地(di)方债(zhai)务风(feng)险、融(rong)资(zi)受(shou)限(xian)的形(xing)势下，部分(fen)政府和(he)社会资本观念(nian)尚(shang)未(wei)完(wan)全(quan)转变(bian)，对PPP模(mo)式(shi)理解不(bu)够全(quan)面、不(bu)太(tai)正确：

政(zheng)府将(jiang)PPP视为(wei)地方(fang)融资(zi)平(ping)台(tai)的(de)替(ti)代，是(shi)一种单(dan)纯的融(rong)资(zi)工(gong)具(ju)；

社(she)会(hui)资本(ben)未(wei)摆正自(zi)身(shen)定(ding)位，如施(shi)工企业(ye)不(bu)具备(bei)运(yun)营(ying)资(zi)质(zhi)、不(bu)愿承担运营风险(xian)，只(zhi)是为了获(huo)得(de)短期施(shi)工(gong)利(li)润(run)；

金额(e)机(ji)构参与PPP大(da)多希(xi)望(wang)短(duan)期(qi)固(gu)定回(hui)报，不愿(yuan)意(yi)以真(zhen)股(gu)权(quan)形(xing)式参与，要求各种(zhong)附加(jia)增信(xin)保障。

从而导(dao)致“收益共享(xiang)、风险(xian)共担(dan)”原(yuan)则(ze)被违背(bei)，造成PPP项目(mu)的异化(hua)，PPP项目中(zhong)出现(xian)了(le)变(bian)相融(rong)资等(deng)不(bu)规范(fan)现(xian)象(xiang)。

为(wei)及时(shi)纠(jiu)偏(pian)，财(cai)政部(bu)接(jie)连出(chu)台50号(hao)文(wen)、87号(hao)文(wen)，列示(shi)各(ge)种地方政(zheng)府(fu)违(wei)法违(wei)规举债融(rong)资(zi)行(xing)为，加(jia)强引导(dao)和监督(du)，防控地(di)方(fang)政(zheng)府性债(zhai)务风(feng)险(xian)。对此，地(di)方(fang)政府(fu)和金(jin)融(rong)机构(gou)措(cuo)手(shou)不及(ji)，甚(shen)至存(cun)在(zai)PPP股(gu)权(quan)投(tou)资基(ji)金和政(zheng)府(fu)付费(fei)PPP项(xiang)目均(jun)被限(xian)制(zhi)的过度(du)解读(du)。

尤(you)其(qi)是(shi)在(zai)严(yan)肃问责的监管(guan)背景下，许多地方(fang)政(zheng)府倍感焦虑和(he)迷(mi)茫(mang)，政府基础(chu)设施(shi)建设(she)资金(jin)从(cong)何(he)而(er)来？

金(jin)融机(ji)构深(shen)感(gan)困惑和无(wu)所(suo)适从(cong)，据(ju)悉50号文(wen)、87号文发(fa)布(bu)后(hou)，许(xu)多银行暂缓(huan)放(fang)款，给基(ji)建(jian)项目(mu)融(rong)资(zi)带来(lai)了(le)深远的(de)影(ying)响(xiang)。

就(jiu)在这样的关键时刻，7月(yue)31日(ri)财政部PPP工作领(ling)导小组组(zu)长、副部(bu)长(zhang)史耀(yao)斌(bin)主(zhu)持(chi)召(zhao)开进一(yi)步(bu)推(tui)进PPP规(gui)范(fan)发(fa)展(zhan)工作(zuo)座谈(tan)会，听(ting)取(qu)部(bu)分(fen)地(di)区(qu)对于(yu)当(dang)前PPP工(gong)作(zuo)中(zhong)存在问题及(ji)工作(zuo)建议(yi)的汇报，部(bu)署(shu)进一步(bu)推(tui)进PPP规(gui)范发(fa)展工作(zuo)，表(biao)明(ming)财政部下(xia)一(yi)步开(kai)展PPP规范(fan)管(guan)理的思路(lu)，标(biao)志(zhi)着(zhe)中(zhong)国式PPP正式(shi)进(jin)入2.0时代，从(cong)快(kuai)速发展(zhan)的1.0时(shi)代到规(gui)范发展的2.0时代，中(zhong)国(guo)式(shi)PPP将(jiang)呈(cheng)现以(yi)下八大(da)方面(mian)的(de)巨(ju)大转变(bian)。

未来方(fang)向(xiang)：从(cong)发(fa)展到(dao)规范

从最(zui)近密集(ji)出(chu)台的(de)PPP政(zheng)策(ce)不难(nan)看(kan)出，规范(fan)是(shi)未(wei)来(lai)PPP发(fa)展的(de)主(zhu)旋(xuan)律(lv)。一(yi)方(fang)面(mian)，经(jing)过(guo)三(san)年多(duo)的快速发(fa)展，PPP模式中(zhong)在逐渐(jian)成熟(shu)的(de)过程(cheng)中(zhong)也暴露(lu)了(le)一(yi)些变(bian)相融(rong)资等(deng)不合(he)规(gui)问(wen)题(ti)，亟(ji)待纠(jiu)偏扬正；另(ling)一(yi)方(fang)面(mian)，2017年(nian)是风险防(fang)范年，PPP模式涉及(ji)地方政(zheng)府(fu)和金融(rong)机构，与地方债(zhai)务风险和金融风(feng)险息(xi)息(xi)相关，必(bi)须规范(fan)运行(xing)。

关(guan)注焦点(dian)：从数(shu)量到(dao)质(zhi)量

在(zai)政策(ce)利(li)好(hao)的催(cui)化(hua)下(xia)，中国(guo)式PPP迎(ying)来(lai)了井喷(pen)式发展(zhan)，2016年6月(yue)底(di)总量(liang)首(shou)次突(tu)破(po)十(shi)万亿(yi)，2017年6月底(di)入库(ku)项目(mu)为16万亿，增速(su)惊(jing)人。在地方融(rong)资(zi)受限的(de)情(qing)况(kuang)下，PPP模(mo)式被委以(yi)重(zhong)任(ren)，成为(wei)地方(fang)稳增(zeng)长(zhang)的(de)“万(wan)能(neng)药”。界(jie)限不(bu)清(qing)，适用范(fan)围(wei)不明(ming)，致(zhi)使PPP项目质量(liang)参(can)差(cha)不齐(qi)，鱼龙混(hun)杂，暗(an)藏(cang)着众(zhong)多风险(xian)。同(tong)时，部(bu)分(fen)政(zheng)府PPP已逼(bi)近(jin)或超(chao)过(guo)10%的红(hong)线，因此(ci)，未来(lai)会(hui)更(geng)加(jia)关注(zhu)PPP质(zhi)量(liang)，防止PPP泛(fan)化，禁(jin)止(zhi)打着PPP的(de)旗号“混淆视(shi)听”。

主导模(mo)式(shi)：从政府到(dao)市场

在谋(mou)求(qiu)转变经济增长(zhang)方式、化解地(di)方政(zheng)府(fu)债(zhai)务的(de)时代(dai)背(bei)景下(xia)，国务(wu)院、相关部委和(he)地(di)方政(zheng)府(fu)密(mi)集(ji)出(chu)台(tai)系列(lie)性(xing)PPP政(zheng)策(ce)文(wen)件(jian)，大(da)力推广(guang)PPP模式，纷(fen)纷(fen)推介(jie)PPP项目。可(ke)以说(shuo)，中(zhong)国(guo)式PPP是(shi)由(you)政(zheng)府主导，鼓(gu)励(li)引(yin)导(dao)社(she)会(hui)资本(ben)参与(yu)的(de)。但(dan)是，这是(shi)与(yu)PPP改革(ge)“让(rang)市场(chang)在(zai)资源配(pei)置(zhi)中起决定(ding)性(xing)作用(yong)”相背(bei)离(li)，只有(you)规范(fan)操(cao)作的(de)PPP才能(neng)激(ji)发市场活(huo)力，进而健(jian)康成长(zhang)。

功能(neng)定(ding)位(wei)：从融(rong)资(zi)到管(guan)理(li)

PPP不(bu)是一(yi)种单纯(chun)的(de)融资模(mo)式(shi)，而是(shi)一(yi)种综合(he)的(de)管理模式，带(dai)来(lai)的(de)不(bu)只是(shi)社(she)会(hui)资本(ben)，还(hai)包(bao)括(kuo)出(chu)资(zi)方的(de)知(zhi)识(shi)技(ji)能、管理经(jing)验、创(chuang)新(xin)能力(li)、市(shi)场约束(shu)等(deng)“附加(jia)值(zhi)”。但(dan)是过(guo)去地方政(zheng)府在推广(guang)PPP模式中(zhong)操之(zhi)过(guo)急，将其(qi)异(yi)化(hua)成一(yi)种融(rong)资工(gong)具。未来必(bi)须(xu)摆(bai)正(zheng)PPP的(de)功(gong)能(neng)定位，PPP是(shi)一(yi)项(xiang)长期(qi)性(xing)、系(xi)统性的改(gai)革，推广PPP模式是(shi)要推动公(gong)共服务(wu)领域供给(gei)侧(ce)改革(ge)，引入(ru)市(shi)场机制和(he)资源(yuan)，提(ti)升(sheng)管理(li)能力，促进(jin)公(gong)共(gong)服务体(ti)制(zhi)增效，而(er)不(bu)是(shi)单纯地解决(jue)融(rong)资问题。

考核(he)重点(dian)：从建(jian)设(she)到运(yun)营

不管是(shi)新建(jian)项(xiang)目(mu)常见的(de)BOT、BOO模式(shi)还是(shi)存(cun)量(liang)项(xiang)目普(pu)遍(bian)采(cai)用(yong)的(de)ROT、TOT等(deng)模(mo)式，均(jun)包含(han)了运(yun)营(ying)环(huan)节，这是(shi)PPP项(xiang)目的(de)核心，希望发挥社(she)会(hui)资(zi)本(ben)优势(shi)，提(ti)高(gao)效(xiao)率。但是(shi)在(zai)实际操作过程(cheng)中，“重建设(she)轻(qing)运营”的现象十(shi)分(fen)普(pu)遍(bian)，违(wei)背PPP模式(shi)初(chu)衷(zhong)。对(dui)此，未(wei)来史(shi)部长(zhang)提出(chu)对(dui)于不(bu)包(bao)含(han)运(yun)营(ying)内(nei)容、社会(hui)资(zi)本不实(shi)际(ji)承担项(xiang)目(mu)运营(ying)风险(xian)的(de)项(xiang)目(mu)，不得(de)安(an)排财政资金(jin)。另(ling)外对(dui)于政(zheng)府付(fu)费(fei)项目，绩效付费逐(zhu)步(bu)成为重要(yao)的抓手(shou)，地方财(cai)政部(bu)门(men)要从“补(bu)建设”向(xiang)“补(bu)运(yun)营”逐(zhu)步(bu)转(zhuan)变(bian)，倒(dao)逼社会(hui)资本重视(shi)项目(mu)运营(ying)。

合(he)作(zuo)期限(xian)：从(cong)短(duan)期(qi)到(dao)长期

当对(dui)PPP项(xiang)目真正(zheng)践(jian)行(xing)全(quan)生(sheng)命周期(qi)管理(li)运营后(hou)，会对(dui)社会(hui)资(zi)本(ben)的(de)资(zi)质提(ti)出(chu)了更高(gao)的(de)要(yao)求(qiu)，合(he)作模(mo)式(shi)也会(hui)进行相(xiang)应的调(diao)整。尤(you)其是在绩效(xiao)评价(jia)方(fang)式发生(sheng)变(bian)化(hua)后，社(she)会资(zi)本(ben)难以获得短期的(de)可锁定收益，只(zhi)能通(tong)过(guo)提(ti)供长(zhang)期优质服务(wu)来(lai)保(bao)障自身(shen)收(shou)益(yi)。

融(rong)资方式(shi)：从(cong)单一到(dao)多(duo)元

在PPP模式(shi)发(fa)展初(chu)期，银行是主要(yao)的(de)资金(jin)供(gong)给者(zhe)，考虑到银(yin)行(xing)的(de)流(liu)动(dong)性偏(pian)好、收(shou)益率(lv)要求(qiu)和安(an)全性保障等(deng)因素，银(yin)行(xing)参与(yu)PPP模(mo)式较(jiao)为(wei)审慎(shen)，PPP一度面(mian)临(lin)着融资困(kun)境。但(dan)近期(qi)，对PPP模式(shi)的融(rong)资(zi)支持(chi)政(zheng)策不(bu)断加(jia)码(ma)，PPP基(ji)金(jin)、PPP项目专项(xiang)债(zhai)、PPP资产(chan)证(zheng)券化、险(xian)资(zi)对(dui)接(jie)PPP等(deng)逐(zhu)步(bu)推(tui)进，未(wei)来PPP融(rong)资(zi)方(fang)式势必多(duo)元(yuan)化(hua)，越发丰富(fu)。

风(feng)险(xian)分(fen)配(pei)：从分(fen)担到(dao)共担

风险共(gong)担是PPP模(mo)式(shi)的一大(da)要(yao)义(yi)，但(dan)为(wei)了吸(xi)引社会(hui)资本和金融(rong)机(ji)构参(can)与，一些(xie)地(di)方政(zheng)府通过(guo)政(zheng)府回(hui)购、保底承(cheng)诺、兜(dou)底等方(fang)式(shi)实(shi)施(shi)项目，承担(dan)大(da)部(bu)分风险，致(zhi)使(shi)风(feng)险分配不均，武(wu)汉(han)地铁(tie)便(bian)是典(dian)型的一(yi)例，遭(zao)到(dao)财(cai)政(zheng)部(bu)核查(cha)。在风(feng)险分配(pei)上(shang)，应该(gai)做(zuo)好风险识别(bie)，让更(geng)有(you)能(neng)力(li)、更有(you)优(you)势的(de)一方承(cheng)担(dan)相(xiang)应风(feng)险，每一种风险都由最善(shan)于(yu)应对(dui)该风(feng)险的合作(zuo)方承担，进(jin)而(er)实(shi)现整(zheng)体(ti)风险(xian)最(zui)小(xiao)化。

来(lai)源(yuan):21世(shi)纪(ji)经济报道(dao)（作(zuo)者为(wei)民(min)生(sheng)金(jin)融(rong)智(zhi)库高(gao)级研究员(yuan)）